Eru bílastæðagjöld ISAVIA ohf. á Akureyrar- og Egilsstaðaflugvöllum lögmæt?
Isavia ohf. hefur nýlega kynnt um að félagið hyggist hefja innheimtu á bílastæðagjöldum við innanlandsflugvellina á Akureyri og Egilsstöðum. Ekki stendur til að hefja sambærilega gjaldtöku á Reykjavíkurflugvelli eða öðrum flugvöllum sem Isavia annast rekstur á að svo stöddu.
Það skal tekið fram að innheimta þjónustugjalda vegna opinberrar þjónustu getur í mörgum tilvikum verið skynsamleg. Löggjöf skilgreinir eðli máls samkvæmt hvað er opinber þjónusta og þarf þá jafnframt að ákveða hvort hún skuli kostuð af almennum skatttekjum eða hvort þjónustugjöld eigi við. Lög þurfa svo að geyma skýra lagaheimild um töku þjónustugjalda. Þótt ríkið feli öðrum aðila að sinna þjónustu, t.d. opinberu hlutafélagi eins og Isavia ohf., gilda sömu skilyrði um gjaldtökuna.
Innanlandsflug er mikilvægur þáttur í samgöngukerfi landsins. Taka þjónustugjalda á bílastæðum vegna innanlandsflugs felur í sér grundvallarbreytingu fyrir almenning hvað varðar aðgang að samgöngum. Ákvörðun um slíka grundvallarbreytingu ætti að liggja hjá Alþingi eða stjórnvöldum. Þar fyrir utan vakna áleitnar spurningar um á hvaða grundvelli slík gjaldheimta hvílir og þ.m.t. hvernig gjaldtakan samræmist jafnræðisreglum.
Sérstaða Keflavíkurflugvallar
Samkvæmt lögum nr. 65/2023, um uppbyggingu og rekstur flugvalla og þjónustu við flugumferð, er grundvallarmunur á hlutverki Isavia varðandi ábyrgð á rekstri Keflavíkurflugvallar og annarra flugvalla, sbr. 7. gr. laganna. Isavia hefur sérstaklega umsjón með flugvallarsvæði Keflavíkurflugvallar og í samningi við ríkið skal kveðið nánar á um hagnýtingu og afnot landsins, þ.m.t. heimildir til úthlutunar og innheimtu lóðarleigugjalda. Í því geta falist eignarréttarlegar heimildir til innheimtu bílastæðagjalda á Keflavíkurflugvelli. Bílastæðagjald er í eðli sínu gjald fyrir afnot af lóðarsvæði. Ekki eru sambærileg ákvæði um aðra flugvelli í lögunum en vísað er til þess að Isavia annist rekstur þeirra samkvæmt þjónustusamningi.
Eiga aðrar heimildir til gjaldtöku við?
Almennar heimildir hins opinberra til að innheimta bílastæðagjöld hvíla á 86. gr. umferðarlaga nr. 77/2019. Sum sveitarfélög hafa lengi innheimt bílastæðagjöld. Þá er í 4. mgr. lagagreinarinnar kveðið á um að fengnu samþykki ráðherra, sem fer með málefni ríkisjarða og lands í eigu ríkisins, sé ráðherra heimilt að setja reglugerð um notkun stöðureita og gjaldtöku fyrir hana á landi í umráðum ríkisins, öðru en þjóðlendum og náttúruverndarsvæðum. Engin slík reglugerð liggur fyrir. Til eru auglýsingar um heimildir þriggja ríkisstofnana til innheimtu gjalds fyrir stöðureiti, en Isavia hefur ekki slíka heimild vegna stæða við Egilsstaðaflugvöll eða Akureyrarflugvöll. Stendur til að ráðherra muni veita Isavia slíka heimild? Nefna má að þjóðgarðar hafa sérstakar heimildir til að innheimta gjöld, þ.m.t. bílastæðagjöld, en nokkur umræða hefur verið um framkvæmd þess.
Gjaldtaka samkvæmt loftferðarlögum nr. 80/2022 virðist ná til þjónustugjalda til að standa undir „rekstri flugvallar og fyrir þá aðstöðu, búnað og mannvirki sem starfsemi tengd flugsamgöngum nýtir á flugvellinum“. Notendur flugvallar eru skilgreindir sem einstaklingar eða lögaðilar sem stunda flutninga í lofti á farþegum, pósti og/eða farmi til eða frá viðkomandi flugvelli. Ákvæðin virðast ekki eiga við um einstaklinga sem eru að nota almennt samgöngukerfi landsins og eiga viðskipti við þá sem reka starfsemi á flugvelli en ekki beint við Isavia. Þá er gjaldtaka háð því að sérstakri ,,notendanefnd flugvallar“ hafi verið kynnt væntanleg gjaldskrá. Almenningur fellur ekki undir þessar gjaldtökuheimildir. Nefna má að farþegagjöld eru lögð á flugfélög, en ekki einstaklingana sem fljúga.
Umsjón Isavia með rekstri innanlandsflugvalla og fasteigna ríkisins leiðir ekki til þess að Isavia hafi víðtækari heimildir en íslenska ríkið til að innheimta þjónustugjöld. Almannaþjónusta, sem rekin er samkvæmt lögum og borin er uppi af sköttum og fjárveitingum samkvæmt fjárlögum, verður ekki greidd af notendum nema á grundvelli skýrra þjónustugjaldaheimilda.
Þótt landeigendur hafi almennar heimildir til innheimtu bílastæðagjalda getur íslenska ríkið sem landeigandi ekki nýtt slíkar heimildir þegar rekstur bílastæðis er þáttur í opinberri starfsemi nema fyrir liggi lagaheimild til þjónustugjalda.
Jafnræðissjónarmið og ósanngirni
Þá er staða væntanlegrar gjaldtöku verulega hæpin með tilliti til jafnræðis. Isavia annast rekstur fjölda flugvalla í eigu ríkisins, t.d. Reykjavíkurflugvallar og margra smærri flugvalla. Hlutverk Isavia gagnvart almenningi sem notar innanlandsflugvelli er algjörlega sambærilegt hvort sem um er að ræða Akureyrar- og Egilsstaðaflugvöll eða aðra innanlandsflugvelli. Fjárveitingar og ábyrgð ríkisins gagnvart flugvöllunum, bæði lagalega og samkvæmt þjónustusamningi, er sambærileg. Ef hefja á töku bílastæðagjalda á sumum innanlandsflugvöllum getur það vart staðist jafnræðisreglur.
Það má svo hafa í huga að núverandi aðstöðu flugvallanna var komið upp á grundvelli fjárveitinga úr ríkisjóði, þótt stór hluti bílastæða á Egilsstöðum sé þó aðeins á ófrágengnu malarplani. Engin málefnaleg sjónarmið réttlæta að greiða þurfi fyrir bílastæði á malaplani við Egilsstaðaflugvöll, en ekki malarplani við Ísafjarðarflugvöll.
Þar fyrir utan er útfærsla væntanlegrar gjaldtöku vanhugsuð og ósanngjörn, t.d. þar sem gjaldtaka á að hefjast eftir 15 mínútur. Kostnaður mun leggjast á fylgdarfólk flugfarþega eða þá sem taka á móti farþegum og ekki verður komist hjá, t.d. í tilviki barna. Þá mun gjaldtakan verða sérstaklega íþyngjandi fyrir þá sem koma lengra að í flug, enda einfaldara er fyrir heimafólk á Akureyri og Egilsstöðum að fá far á völlinn en þá sem búsettir eru á Siglufirði eða Eskifirði.
Ljóst er að Isavia verður að gera grein fyrir forsendum mögulegrar innheimtu bílastæðagjalda. Dregið er í efa að gjaldtakan verði lögleg.
Jón Jónsson er lögmaður.
