Hver borgar nýjan Reykjavíkurflugvöll?
Reykjavíkurborg hefur nýlega samþykkt framgang nýs aðalskipulags fyrir árin 2010-2030. Í skipulaginu er gert ráð fyrir niðurlagningu Reykjavíkurflugvallar í áföngum, flugbraut af flugbraut. Stjórn flugmála á landsvísu hefur, reyndar kynnt að sú lokun flugbrauta sem skipulagið gerir ráð fyrir sé ekki boðleg út frá samgöngu- og flugöryggi. Með einföldun má segja að kostir niðurlagningar Reykjavíkurflugvallar felist í möguleikum á uppbyggingu byggðar í Reykjavík. Slík uppbygging getur verið jákvæð frá skipulagslegum sjónarmiðum og hagrænum þáttum, bæði til langs og skamms tíma, þ.m.t. við sölu lands og byggingarréttar. Ókostir niðurlagningarinnar hafa verið nefndir lengri samgöngutími, minna öryggi heilbrigðisþjónustu og minna flugöryggi þar sem ekki verður fundið ákjósanlegt flugvallarstæði í nágrenni höfuðborgarinnar. Þessir þættir hafa allir sínar neikvæðu hagrænu hliðar auk þess sem uppbygging nýs flugvallar er dýr.
Vangaveltur um hagkvæmni duga skammt ef ekki liggur fyrir hver á að borga. Er það Reykjavíkurborg eða íslenska ríkið? Aðalskipulagsvinna Reykjavíkurborgar kallar á svar við þessari spurningu. Reyndar hefði ekki verið óeðlilegt að fjármálin hefðu orðið aðalumfjöllunarefnið í borgarstjórn í skipulagsvinnunni, enda fátítt að nýtt aðalskipulag geri ráð fyrir að kollvarpa nýtingu svo stórs svæðis sem mannvirki standa þegar á. Sú umfjöllun var hins vegar lítil. Borgarbúum og öðrum landsmönnum var því hlíft við að velta fyrir sér hvert þessi „Icesavereikningur“ samgöngumálanna verður sendur. Málin eru einnig sambærileg að því leyti að það gerist stundum við umfjöllun um ,,stórmál“, að meginreglur gleymast í allri umræðunni um hagsmunina.
Ef skipulagsákvarðanir sveitarfélaga leiða til lokunar starfsemi eða eyðileggingar mannvirkja, koma bótareglur skipulagslaga til skoðunar. Sveitarfélag sem fer með skipulagsvald er bótaskylt ef skipulag leiðir til þess að eign verður ekki nýtt til sömu nota og áður og tjón hlýst af, sbr. 51. gr. skipulagslaga. Reykjavíkurflugvöllur er eign íslenska ríkisins. Lokun flugvallar í fullum rekstri í óþökk eiganda, skapar augljóslega bótaábyrgð Reykjavíkurborgar gagnvart ríkinu. Jafnvel lokun einstakra flugbrauta gæti orðið grundvöllur að bótaábyrgð Reykjavíkurborgar ef rekstrarskilyrði flugvallarins skerðast.
En hvert er verðmæti Reykjavíkurflugvallar, sem Reykjavíkurborg gæti þurft að bæta? Verðmæti hans felst í mannvirkinu sem slíku, en einnig staðsetningunni, bæði fyrir samgöngur og flugöryggi. Ef skipulagsákvarðanir útiloka nýtingu svo sérhæfðrar eignar verður verðmætið helst fundið út með hliðsjón af því hvert endurstofnverð yrði á sambærilegri eign. Faglegar skýrslur um önnur flugvallarstæði fela í sér að flugvöllur á Lönguskerjum kæmist næst kostum Reykjavíkurflugvallar og gæti því talist sambærilegur. Völlur á Hólmsheiði teldist aldrei sambærilegur vegna veðurskilyrða og fjarlægða. Heildarkostnaður við uppbyggingu flugvallar á Lönguskerjum var áætlaður 22.990 milljónir í skýrslu samráðsnefndar frá apríl 2007. Miðað við þróun verðlags er sá kostnaður 35-40 milljarðar í dag.
Vilji stjórnvöld Reykjavíkurborgar ekki virða samgöngustefnu ríkisins, heldur gera atlögu að Reykjavíkurflugvelli í krafti skiplagsvalds sveitarfélagsins, gilda bótareglur skipulagslaga. Reykjavíkurborg og þar af leiðandi íbúar borgarinnar þurfa þá að borga uppbyggingu nýs flugvallar. Ef litið er á málið sem einkamál borgarinnar, verður það einnig einkamál Reykjavíkur að greiða fyrir nýjan flugvöll.
Það er jafnframt ljóst að veita þarf stjórnvöldum ríkisins aðhald til að tryggja að þau gefi ekki eftir réttindi sem felast í núverandi stöðu Reykjavíkurflugvallar og tengdra mannvirkja. Reykjavíkurborg er fjölmennt sveitarfélag og þaðan koma þingmenn og ráðherrar. Það væri hins vegar kjördæmapot af nýrri stærðargráðu ef íslenska ríkið gæfi eftir hagsmuni ríkisins í málinu.
Höfundur er hæstaréttarlögmaður hjá Sókn lögmannsstofu
