Hálendisþjófgarður!
Hugmyndir um stofnun HálendisþjóðgarðsTillögur um Hálendisþjóðgarð gera ráð fyrir að allt land sem telst þjóðlendur og liggur innan miðhálendislínu verði gert að þjóðgarði. Uppruna miðhálendislínu er að rekja til gerðar svæðisskipulags miðhálendisins sem unnið var á 10. áratug síðustu aldar, en á sama tíma voru sett niður sveitarfélagamörk á hálendinu.
Samhliða stofnun Hálendisþjóðgarðs er gert ráð fyrir uppstokkun í stjórnsýslu þjóðgarða. Til verður Þjóðgarðastofnun undir stjórn ráðherra, en í skjóli hennar mun starfa sérstök stjórn Hálendisþjóðgarðs og svæðisráð þar undir. Ákvarðanir um alla landnýtingu í þjóðgarði munu hvíla á stjórnunar- og verndaráætlun. Svæðisráð fá að gera tillögur um efni hennar en endanleg ákvarðanataka verður hjá stjórn þjóðgarðsins auk þess sem gert er ráð fyrir heimildum ráðherra til frekari breytinga.
Um þjóðgarða og skipulagsvald sveitarfélaga
Stjórnunar- og verndaráætlanir þjóðgarða ganga framar skipulagi sveitarfélaga. Þær taka til allrar starfsemi í þjóðgarði með ítarlegum hætti. Þetta þýðir einfaldlega að skipulagsvald sveitarfélaga innan þjóðgarða fellur nánast niður. Í mesta lagi gætu staðið eftir smávægileg úrlausnaratriði, s.s. útfærsla á þakhalla bygginga. Það sjónarmið hefur heyrst að sveitarfélög geti sæst á Hálendisþjóðgarð ef skipulagsvald verður ekki skert. Sá möguleiki er algjörlega óraunhæfur.
Vatnajökulsþjóðgarður og Hálendisþjóðgarður
Á Austurlandi tóku sveitarfélög þátt í stofnun Vatnajökulsþjóðgarðs. Einhverjir kynnu að telja að Hálendisþjóðgarður snerti því landshlutann lítið. Það er ekki rétt. Í tillögum um afmörkun Hálendisþjóðgarðs felst að þjóðgarðssvæði verður stækkað frekar í Fljótsdalshreppi og svæðum fyrrum Jökuldalshrepps. Þá á eftir að fjalla um þjóðlendumörk innan miðhálendislínu í Suður Múlasýslu. Hugmyndafræði Hálendisþjóðgarðs mun kalla á að möguleg þjóðlendusvæði þar verði sjálfkrafa felld inn í þjóðgarð.
Það er áhugavert að bera saman aðferðafræði sem var viðhöfð við stofnun Vatnajökulsþjóðgarðs og þá sem boðið er upp á vegna Hálendisþjóðgarðs. Í 1. gr. laga um Vatnajökulsþjóðgarð var tekið fram að samþykki sveitarfélaga þyrfti til að leggja land undir þjóðgarð. Nú er ekki þörf á samþykki sveitarfélaga. Látið verður nægja að hafa „víðtækt samráð“ til að fella land undir þjóðgarð, e.t.v. í óþökk sveitarfélaga.
Vatnajökulsþjóðgarður var stofnaður á grunni laga frá 2007. Lögunum var breytt árið 2016, þar sem upphaflegum forsendum þjóðgarðsins var raskað. Gengið var á hagsmuni sveitarfélaga. Það er athyglivert að heyra athugsemdir fulltrúa sveitarfélaga sem komu að stofnun Vatnajökulsþjóðgarðs og rekstri hans um efndir loforða og áætlana. Raunveruleg áhrif svæðisráða virðast lítil þegar á hólminn er komið.
Þjóðlendur og tengsl við þjóðgarða?
Sú hugmynd að gera allar þjóðlendur innan miðhálendislínu að þjóðgarði skapar ákveðinn misskilning um málefnið sem virðist nýttur til að afla málinu fylgi.
Þjóðlendur eru tiltekið eignarform á landi og hvílir á lögum nr. 58/1998. Þjóðlendur eru lönd sem enginn aðili getur sannað eignarrétt sinn á. Ríkið er þá eigandi landsins. Miklar deilur hafa orðið þar sem land hefur verið fellt undir þjóðlendur. Sönnunarbyrði þeirra sem hafa talið sig eiga land hefur verið þyngri en gera mátti ráð fyrir. Flestir sem stóðu að þjóðlendulöggjöfinni hafa viðurkennt að sú framkvæmd að þinglýst landamerkjabréf sanni ekki eignarrétt, hafi komið á óvart.
Nú hyggst ríkið ganga á bak orða sinna í annað skipti. Markmið löggjafar um þjóðlendur og hlutverk sveitarfélaga við ráðstöfun þjóðlenda voru afdráttarlaus, sbr. t.d. þessa umfjöllun í frumvarpi að lögunum:
„Þegar þess er gætt að stærstur hluti þess lands sem fellur innan þjóðlendna hefur verið og verður væntanlega enn um sinn nýttur til upprekstrar og sveitarfélögin hafa hvert á sínu svæði farið með og sinnt um þessi landsvæði, enda hafa þau fallið innan stjórnsýslumarka þeirra í flestum tilvikum, er lagt til að forræði á ráðstöfun lands og landsgæða innan þjóðlendna verði skipt milli forsætisráðherra og sveitarfélaganna.“
Sveitarfélög koma nánast að allri ákvarðanatöku um ráðstöfun þjóðlenda. Í þessu fólst ákveðin sátt, enda töldu sveitarfélög sig oft vera eigendur afréttarsvæða, sem reyndust þjóðlendur. Ef allar þjóðlendur innan miðhálendislínu verða í einu lagi lagðar inn í þjóðgarð verður þessi sátt rofin. Skipulagsvald sveitarfélaga mun í raun falla niður og heimildir til beinna áhrifa um nýtingu svæða í þágu atvinnuuppbyggingar og byggðaþróunar. Þá falla niður ákvæði þjóðlendulaga um að sveitarfélög komi að tilteknum ráðstöfun svæða innan þjóðlendu og fái tekjur þar af, t.d. vegna leigusamninga. Þær tekjuheimildir voru felldar niður í Vatnajökulsþjóðgarði þegar lögum um hann var breytt árið 2016.
Íslenska ríkið samþykkti stefnu um nýtingu lands og landsréttinda í þjóðlendum í febrúar 2019. Þjóðlendur eru ekki í neinu reiðuleysi. Gert er ráð fyrir varfærni við nýtingu þjóðlenda þar sem sveitarfélög hafa eðlileg áhrif. Þótt land teljist þjóðlenda þurfa ekki sérstök náttúrverndarsjónarmið að eiga við umfram önnur svæði. Hugmyndin um að þjóðlendur innan miðhálendislínu verði allar í þjóðgarði felur í sér blinda eignarréttarlega ráðstöfun án sérstaks tillits til náttúruverndar eða annarra nýtingarmöguleika.
Þjóðgarður, atvinnumál og uppbygging
Í kynningum á Hálendisþjóðgarði er vísað til rannsókna um að fyrir hverja krónu sem ríkið leggur til verndarsvæða þá komi til baka 23 kr. Rannsóknir byggðu á viðtölum við ferðafólk. Þessi rök eiga illa við ef stofna á þjóðgarð sem nær yfir rúmlega 30% af Íslandi. Augljóst er að ferðafólk vill heimsækja áhugaverða staði óháð því hvort þau eru í þjóðgarði eða friðlýst. Ágætt dæmi um það er t.d. Stuðlagil í Jökuldal. Kynning áfangastaða er lykilatriði og fjölmargir möguleikar til verndunar, umsjónar og uppbyggingar aðrir en stofnun þjóðgarðs.
Þá er kynnt að hjá Hálendisþjóðgarði verði jafnvel 3 heilsársstörf á hverju starfssvæði. Að nota þetta sem rök fyrir stofnun þjóðgarðs er hlálegt. Þýðing hálendisins fyrir atvinnumál hvílir á því að þjónusta og starfsemi geti þrifist fremur en fjölda stöðugilda opinberra starfa. Ekki má útiloka aðra landnýtingu en vernd en bera má saman fjölda stöðugilda sem virkjunarlandnýting vegna Kárahnjúka hefur skapað. Ekkert opinbert starf fylgdi því verkefni. Þá má nefna uppbyggingu Fljótsdalshrepps í Laugarfelli. Því svæði er ætlað falla innan Hálendisþjóðgarðs. Hefði leyfi til byggingar gistirekstrar í Laugarfelli fengist í þjóðgarði? Óvissa um svarið eru næg rök til að leggjast gegn stofnun Hálendisþjóðgarðs.
Miðað við upplýsingar um gang mála hjá Vatnajökulsþjóðgarði og tafir uppbyggingar í Snæfellsjökulsþjóðgarði virðist fullkomlega óvíst hvernig eða hvort þjóðgarður verður fjármagnaður. Er þjóðgarðsfyrirkomulagið yfirleitt góður kostur? Það virðist ákveðin hætta á að uppbygging þjónustu á hálendinu staðni ef svigrúm ferðafélaga, sveitarfélaga og annarra aðila til uppbyggingar verður skert.
Um friðlýsingar og framtíðarhagsmuni
Ekki er dregið í efa að mikilvægt er að friðlýsa ýmis svæði á Íslandi. Það er t.d. merkilegt að Goðafoss hafi ekki verið friðlýstur en að því er unnið nú. Fjöldi annarra einstakra svæða er til sem eðlilegt er að ríkið og sveitarfélög vinni að friðlýsingu á.
Hugmyndin um Hálendisþjóðgarð hefur verið rekin áfram án þess að velta upp kostum annarra friðlýsingarmöguleika og virðist í raun taka athyglina frá þeim einstöku stöðum sem brýnt er að friðlýsa. Lýðræðislegar forsendur fyrir málinu eru vafasamar enda málið rekið án samvinnu við sveitarfélög. Þá hefur Alþingi reyndar aldrei ályktað um stofnun Hálendisþjóðgarðs en slík ályktun er oft upphaf stærri mála.
Með Hálendisþjóðgarði er verið að færa stjórn á stórum hluta landsins til ríkisstofnana sem starfa að mjög afmörkuðum hagsmunum. Ráðstöfunin er varanleg. Verndarhagsmunir yrðu þannig látnir ganga framar öðrum hagsmunum án þess að þeir hafi verið greindir. Nefna má að landsáætlanir á sviði orkuvinnslu, raforkuflutnings og samgangna er ætlað að gilda tímabundið en hefur ekki verið ætlað að gera tæmandi greiningu á þýðingu hálendisins fyrir framtíðarhagsmuni lands og þjóðar.
Hugmyndir um stofnun Hálendisþjóðgarðs eru ótímabærar og órökréttar. Þær fela í sér að þjóðin verður rænd tækifærum framtíðar og sveitarfélög umsjónar- og stjórnsýsluverkefnum sem þau hafa alla burði til að sinna vel. Heiti greinarinnar fær þannig skýringu.
Höfundur er lögmaður.
