Sanngirni og lögmæti í kjölfar náttúruhamfara á Seyðisfirði
Altjón varð á 13 húsum á Seyðisfirði þegar aurskriður féllu í desember sl. og fá eigendur þeirra greiddar bætur samkvæmt brunabótamati. Hins vegar er bannað að búa í fjórum húsum til viðbótar samkvæmt nýju hættumati, sem færir þau undir hættumatsflokk C. Eigendur íbúðarhúsa á bannsvæði C fá þó ekki greitt samkvæmt brunabótamati heldur virðist miðað við staðgreiðsluverðmæti sambærilegra húsa á Seyðisfirði.Ósamræmi við uppgjör bóta til þeirra sem hafa orðið fyrir sama tjóni
Eitt meginhlutverk Náttúruhamfaratryggingar Íslands (hér eftir NTÍ) er að tryggja eignir fyrir náttúruhamförum. Samkvæmt 4. og 5. gr. lagana tryggir stofnunin beint tjón m.a. af völdum skriðufalla. NTÍ er skylt að vátryggja allar húseignir sem eru brunatryggðar hjá vátryggingafélagi, sem starfsleyfi hefur hér á landi og fá eigendur fasteigna sem verða fyrir altjóni bætur samkvæmt brunabótamati.
Sú staða getur komið upp að fasteign verður ekki fyrir skemmdum af völdum náttúruhamfara en eigandi fasteignar verði samt sem áður fyrir altjóni þegar óheimilt er að búa í húsi á bannsvæði. Á Seyðisfirði á þetta við um fjórar fasteignir í dag. Um slík tilvik gilda ekki lög um NTÍ heldur ber að líta til laga um varnir gegn snjóflóðum og skriðuföllum nr. 49/1997 (hér eftir lög um ofanflóð). Lögin eru í meginatriðum byggð á lögum nr. 28/1985 með sama nafni. Ólíkt lögum um NTÍ er markmið laga um ofanflóð ekki að bæta tjón heldur að aftra því að manntjón hljótist af ofanflóðum, snjóflóðum sem skriðuföllum. Þá er lögð áhersla á að reisa varnarvirki til að verja byggð fyrir slíkum flóðum. Forræði á hönnun og framkvæmd varnarvirkja er hjá viðkomandi sveitarfélagi en heimild er fyrir því að Ofanflóðasjóður fjármagni 90% af kostnaði þeim sem af hlýst, sbr. 3.ml. 1. mgr. 13. gr. laganna.
Framkvæmdir við uppbyggingu varnarvirkja eru hins vegar dýrar og geta tekið langan tíma. Sveitastjórn hefur heimild til að gera tillögu til ofanflóðanefndar um kaup eða flutning á húseignum í stað þess að reisa varnarvirki eða beita öðrum varnaraðgerðum teljist það vera hagkvæmara, sbr. 11. gr. laganna.
Í 14. gr. laga um varnir gegn snjóflóðum og skriðuföllum segir að ef ákveðið er að Ofanflóðasjóður taki þátt í hluta af kostnaði við kaup eða eignarnám skuli greiðsla úr sjóðnum miðast að hámarki við staðgreiðslumarkaðsverð sambærilegra húseigna í sveitarfélaginu utan hættusvæða, en miðað er við að Ofanflóðasjóður taki þátt í 90% af kostnaðinum við kaupin, eignarnámið eða flutning húseignar, eftir því sem á við.
Þeir sem lentu í því að fasteign þeirra skemmdist vegna skriðufalls hafa margir fengið bætur skv. brunabótamati eftir reglum um NTÍ. Þeir sem eru neyddir til að láta af hendi eignir sínar þar sem þær eru á bannsvæði C, svokölluð bannhús, virðast hins vegar í annarri stöðu þar sem Ofanflóðasjóður miðar bætur við staðgreiðsluverð eigna skv. lögum um ofanflóðasjóð.
Hér má þó fyrst velta fyrir sér við hvaða svæði ætti að miða þetta staðgreiðslumarkaðsverð. Ljóst er að markaðsverð á Seyðisfirði hefur verið talsvert lægra en t.d á Egilsstöðum en um er að ræða eitt sveitarfélag í dag, Múlaþing. Ef miðað er við Seyðisfjörð getur verið mikill munur á brunabótamati eignar og staðgreiðslumarkaðsvirði hennar. Sem dæmi gæti staðgreiðsluverðmæti eignar á Seyðisfirði verið 28 milljónir á meðan brunabótamat eignarinnar er 46 milljónir. Af þessu er ljóst að mikið ósamræmi getur verið á fjárhæð bóta milli þessara tveggja hópa.
Í 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 segir að stjórnvöld skuli gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti við úrlausn mála. Meginreglan um jafnræði gildir í öllum ákvörðunum stjórnvalda, hvort sem um er að ræða ríki eða sveitarfélög, sem varða rétt eða skyldu manna. Sérstaklega skal vanda til verka þegar stjórnvald tekur ákvarðanir sem varða mikla hagsmuni. Almennt verður að gera ráð fyrir því að tjón eigenda fasteignar sé það sama í hvort sem fasteignin ferst í skriðuföllum eða honum er gert að yfirgefa óskemmt hús sitt sem fært hefur verið undir bannsvæði (hættuflokk C). Í báðum tilvikum hafa eigendur vegna sama atburðar misst heimili sín og þurfa að finna sér annað húsnæði. Annar fær bætur sem hann getur notað til að byggja sér annað sambærilegt hús enda stendur brunabótamatið almennt undir byggingarkostnaði, nú eða flutt á stað þar sem fasteignaverð er hærra. Hinn síðarnefndi fær hins vegar hugsanlega aðeins bætur skv. staðgreiðsluverði eignar sem hann getur ekki nýtt með sama hætti. Það má velta fyrir sér hvort ákvæði laga sem miðar einungis við staðgreiðsluverðmæti í lögum um ofanflóð feli í þessu tilviki ekki í sér ólögmæta mismunun í bága við jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar.
Eignarétturinn – krafan um fullt verð
Eignarétturinn er friðhelgur, sbr. 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrá lýðveldis Íslands nr. 33/1944. Í ákvæðinu segir að engan megi skylda til að láta af hendi eign sína nema almenningsþörf krefji. Þurfi til þess lagafyrirmæli og komi fullt verð fyrir. Verða stjórnvöld því að uppfylla þessar kröfur telji þau almenningsþörf knýja á um eignaskerðingar eins og þessar á Seyðisfirði.
Í 11. gr. laga um ofanflóð er að finna eignarnámsheimildina en eins og áður hefur verið fjallað um kemur þar fram að sveitastjórn hefur heimild til að gera tillögu til ofanflóðanefndar um kaup eða flutning á húseignum í stað þess að reisa varnarvirki eða beita öðrum varnaraðgerðum teljist það vera hagkvæmara. Sveitarfélagið gerir þannig tilboð til eiganda og ef tilboðið er ekki samþykkt getur sveitarfélagið tekið eignina eignarnámi og fer um eignarnámið skv. lögum framkvæmd eignarnáms nr. 11/1973.
En þá er spurningin hvað teljist vera fullt verð.
Fyrirmæli 72. gr. stjórnarskrárinnar sem tryggja eignarnámsþola fullar bætur vegna eignarnáms hafa verið túlkuð með þeim hætti að eignarnámsþoli eigi að vera eins fjárhagslega settur og ef eignarnám hefði ekki farið fram. Þegar eign er tekin eignarnámi með heimild í lögum um ofanflóð skal framkvæmd eignarnámsins fara fram skv. eignarnámslögum en þar segir að eignarnámsbætur skuli vera metnar af Matsnefnd eignarnámsbóta, náist ekki samkomulag um bótafjárhæð. Athyglisvert er að í eldri lögum um framkvæmd eignarnáms nr. 61/1917 var að finna þá reglu að matsverð eignar á grundvelli eignarnáms skyldi miðast við það gangverð sem eignin hefði í kaupum og sölu. Engin slík efnisleg regla var hins vegar tekin upp í núgildandi eignarnámslög. Hafa ákvarðanir bóta vegna eignarnáms því mótast með ólögfestum hætti í meðförum dómstóla og matsnefndar eignarnámsbóta enda hefur ekki verið talið gott að setja of miklar skorður á eins matskennt ákvæði og í stjórnarskrá þar sem kveðið er á um „fullt verð“ sem getur verið mismunandi eftir atvikum.
Í réttarframkvæmd hefur hins vegar verið miðað við söluverð/markaðsverð/notagildi eignarinnar enda almennt talið að í því felist fullt verð í skilningi 72. gr. stjórnarskrár. Þetta er í samræmi við 14. gr. laga um ofanflóð þar sem sérstaklega er tekið fram að miða skuli við staðgreiðslumarkaðsverð. En spurningin er hvort staðgreiðslumarkaðsverð sé „fullt verð“ á Seyðisfirði.
Á svæði eins og Seyðisfirði eru oft fáar eignir til sölu og hefur staðgreiðslumarkaðsverð hingað til verið lægra en svo að það nægi fyrir byggingarkostnaði. Er aðili sem fær staðgreiðsluverðmæti eignar því seint eins settur og áður. Fordæmi eru fyrir því að líta frá markaðsvirði eignar við mat á bótum í slíkum tilvikum og miða til að mynda við endurstofnverð.
Að lokum
Samkvæmt áður gildandi lögum um ofanflóð (frá 1985) voru heimildir til að miða greiðslur úr Ofanflóðasjóði við brunabótamat eða endurstofnverð í þeim tilvikum þegar viðkomandi átti ekki kost á sambærilegri eign í sveitarfélaginu. Í núgildandi lögum er aðeins miðað við staðgreiðsluverðmæti. Ekki að finna í frumvarpi sem fylgdi með lögunum á hvaða sjónarmiðum er byggt eða frekari skýringar á því af hverju heimild til að miða við annað verðmat en staðgreiðsluverðmæti var fellt úr lögunum.
Forseti sveitastjórnar Múlaþings hefur sagt að hann vilji að Alþingi setji sérlög um Seyðisfjörð til að bregðast við því ósanngirni sem blasir við. Sérstaka athygli vekur einnig að Ofanflóðasjóður virðist ekki taka þátt í uppkaupum á eignum sem eru skilgreind sem atvinnuhúsnæði en eitt af þeim húsum sem eru á bannsvæði er frystihús Síldarvinnslunnar. Enginn slíkur fyrirvari er í lögum um NTÍ sem takmarkar bótaábyrgð eftir því hvort fasteignin er skilgreind sem atvinnu- eða íbúðarhúsnæði.
Þess ber þó að geta að ákvæði 14. gr. laga um ofanflóð sem miðar við staðgreiðsluverðmæti eignar fjallar um greiðslur Ofanflóðasjóðs til viðkomandi sveitarfélags en ekki eignarnámsþola. Takmarkar lagagreinin hvorki mat á stjórnarskrávörðum rétti eignarnámsþola til að fá fullar bætur vegna eignarnámsins né bindur sveitarfélagið í samningum sínum við borgarana.
Að öllu jöfnu þarf fullt verð að koma fyrir eignir sem lenda á bannsvæði og gæta skal samræmis milli aðila sem eins er ástatt um. Aðeins þannig verður ákvörðun stjórnvalds bæði sanngjörn og lögmæt.
Höfundur er svæðisstjóri Pacta lögmanna á Austurlandi.
